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Laso & Asociados - El nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana
 

El nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana

Nº 77 – OBSERVATORIO INMOBILIARIO

En el Boletín Oficial número 261 del pasado 31 de octubre de 2015 se ha publicado el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TR) en virtud de lo dispuesto en el artículo 1.h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Española.

Los textos objeto de la refundición se corresponden con la Ley del Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (LS), y los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava; así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima y la disposición derogatoria, de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (LR), normas, todas ellas, que quedan derogadas desde el mismo día de la publicación del nuevo TR.
A su vez, el TR aprobado responde al doble objeto a que se refiere el citado artículo 82 de la Constitución en su apartado 5 toda vez que su ámbito normativo se extiende a la formulación de un texto único mediante la regularización, aclaración y armonización de los textos que son refundidos.


En este sentido es preciso tener en cuenta que, como ha sostenido la doctrina, los textos refundidos son normas de carácter técnico e instrumental y que su carácter innovador es notoriamente limitado dado que, en rigor, ni crean, ni modifican, ni extinguen normas jurídicas al ser su objeto la sistematización y reordenación de las normas objeto de la refundición a las que sustituyen mediante su derogación.
A estos efectos es relevante destacar también en este caso que, justamente al extenderse el ámbito normativo de la delegación a la regularización, armonización y aclaración de los textos objeto de refundición, se ha llegado a reconocer la facultad del Gobierno para la introducción de mejoras técnicas como también para la inserción de normas aclaratorias a fin de eliminar ambigüedades o lagunas legales, todo ello contemplado desde una idea general que concibe la tarea refundidora como un juicio de fondo sobre la interpretación sistemática de las respectivas normas que, en cuanto sea debidamente cumplido, evita incurrir en exceso alguno en la delegación.
Por fin, en esta introducción inicial debe indicarse que en el preámbulo del TR se manifiesta que su denominación se limita, en cuanto al segundo de los textos citados, a la referencia al concepto de rehabilitación, lo cual así se efectúa con el propósito de facilitar el conocimiento, manejo y cita de la nueva norma, y por entender que el término rehabilitación es en todo caso comprensivo de los términos renovación y regeneración.
Pues bien, desde este planteamiento inicial, las consideraciones más relevantes que cabe extraer de la lectura del TR pasan por manifestar en primer término su adecuación a los límites de la delegación por la reproducción prácticamente literal de los diversos artículos objeto de la refundición, mantenimiento que es singularmente relevante en alguna de sus previsiones; en concreto, a título de ejemplo, en relación con el régimen legal de la calificación de suelo para vivienda protegida toda vez que la negativa a optar por la permitida función aclaratoria de los textos objeto de refundición revela el sentido último del mantenimiento deliberado de la decisión por la que se decantó el legislador al aprobar los textos originales.
En todo caso, desde esa consideración inicial, se advierte enseguida que la sistemática del TR, que descansa fundamentalmente sobre la de la LS, se ve ampliada por la introducción de dos nuevos Títulos que, junto al preliminar, determinan un total de nueve títulos, de cuyo alcance respectivo cabe destacar lo siguiente:
1.- Título preliminar. Disposiciones generales.
Se compone de los cuatro primeros artículos que se ocupan del objeto de la Ley, las definiciones de diversos conceptos, el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, y el régimen general sobre la ordenación del territorio y la ordenación urbanística.
Se destaca, en todo caso, que el artículo 2, cuyo título es el de “Definiciones”, toma como referencia el 2 de la LR si bien suprime la definición del concepto de “complejo inmobiliario” que constaba en él e introduce la de “actuaciones sobre el medio urbano”.
2.- Título I. Condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos.
Este Título, subdividido en cuatro Capítulos, está formado por los artículos 5 a 19 y su objeto es la regulación de los estatutos básicos del ciudadano, de la iniciativa y participación en la actividad urbanística, de la propiedad del suelo y de la promoción de las actuaciones urbanísticas.
3.- Título II. Bases del régimen del suelo, reglas procedimentales comunes y normas civiles.
Está formado por los artículos 20 a 28 integrados en dos Capítulos, los cuales se ocupan, respectivamente, del régimen del suelo por un lado y de las reglas procedimentales y normas civiles por otro.
4.- Título III. El Informe de Evaluación de los Edificios.
Este Título está formado únicamente por los artículos 29 y 30 y contemplan el contenido del Informe de Evaluación de los Edificios y la capacitación para su suscripción.
5.- Título IV. Cooperación y Colaboración interadministrativas.
Está formado por los artículos 31, 32 y 33 dedicados a la cooperación administrativa y su organización, así como a la relación de los contratos susceptibles de de ser suscritos entre las Administraciones Públicas actuantes, los agentes responsables de la gestión y ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbanas, y los sujetos a que se refiere el precedente artículo 9.4.
6.- Título V. Valoraciones.
Integran este Título los artículos 34 a 41 los cuales, sin división en Capítulos, reproducen de forma literal los artículos 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28 de la LS.
7.- Título VI. Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial.
Formado por los artículos 42 a 48, los cuales recogen literalmente los artículos 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de la LS y los artículos 12.1 a) y 13.2 a) de la LR.
8.- Título VII. Función social de la propiedad y gestión del suelo.
Este Título, subdividido en tres Capítulos, está formado por los artículos 49 a 54 y se ocupa de la venta y sustitución forzosa, de los patrimonios públicos de suelo y del derecho de superficie.
9.- Título VIII. Régimen jurídico.
El último Título, subdividido en cuatro Capítulos, está formado por los artículos 55 a 68 dedicados a las actuaciones ilegales y con el Ministerio Fiscal, a las peticiones, actos y acuerdos y, finalmente, al Registro de la Propiedad.
Su objeto es la regulación de las actuaciones ilegales y con el Ministerio Fiscal, de las peticiones, actos y acuerdos, de las acciones y recursos y del Registro de la Propiedad.
10.- Las disposiciones adicionales son trece y su contenido el siguiente:
a) Disposición adicional primera. Sistema de información urbana y demás información al servicio de las políticas públicas para un medio urbano sostenible.
b) Disposición adicional segunda. Bienes afectados a la Defensa Nacional, al Ministerio de Defensa o al uso de las fuerzas armadas.
c) Disposición adicional tercera. Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla.
d) Disposición adicional cuarta. Gestión de suelos del patrimonio del Estado.
e) Disposición adicional quinta. Modificación del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
f) Disposición adicional sexta. Suelos forestales incendiados.
g) Disposición adicional séptima. Reglas para la capitalización de rentan en el suelo rural.
h) Disposición adicional octava. Participación del Estado en la ordenación territorial y urbanística.
i) Disposición adicional novena. Modificación de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
j) Disposición adicional décima. Actos promovidos por la Administración General del Estado.
k) Disposición adicional undécima. Catastro inmobiliario.
l) Disposición adicional duodécima. Infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios.
m) Disposición adicional décimo tercera. Sanciones en materia de certificación energética de edificios y graduación.
11.- Las disposiciones transitorias son cuatro, ocupándose de las siguientes cuestiones:
a) Disposición transitoria primera. Aplicación de la reserva de suelo para vivienda protegida y regla temporal excepcional.
b) Disposición transitoria segunda. Calendario para la realización del Informe de Evaluación de los Edificios.
c) Disposición transitoria tercera. Valoraciones.
d) Disposición transitoria cuarta. Criterios mínimos de sostenibilidad.
13.- Tres son las disposiciones finales, con el siguiente contenido:
a) Disposición final primera. Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios.
b) Disposición final segunda. Título competencial y ámbito de aplicación.
c) Disposición final tercera. Desarrollo. A su vez, desde la citada verificación de la práctica reproducción en el TR de los textos objeto de la refundición, seguidamente se recoge un cuadro de concordancias que refleja el origen de cada uno de los nuevos artículos a partir de los respectivos de la LS y de la LR.
Por último, en los términos ya adelantados, a título meramente indicativo resulta de interés comprobar el texto final al que se ha llegado en relación con la reserva de suelo para vivienda protegida, revelando en realidad el mantenimiento de los respectivos textos originales que nada había que aclarar ni armonizar ni regularizar.
Para ello una breve referencia a los antecedentes muestra que en el artículo 10.1.b) de la LS, antes de modificación por la LR, se preveía que la reserva de suelo para vivienda protegida había de corresponderse con el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista en el suelo que hubiera de quedar incluido en actuaciones de urbanización, reserva que, tras la LR, quedó cifrada en el 30 por cierto para actuaciones de nueva urbanización y en el 10 por ciento en el suelo urbanizado para actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
Pues bien, la singularidad del nuevo régimen instaurado por la LR hoy mantenido en el nuevo TR consistió en que la anterior reforma no llevó aparejada modificación alguna de la Disposición transitoria primera de la LS, Disposición según la cual la ausencia en la legislación autonómica de reservas iguales o superiores a las del artículo 10.1.b) de la LS determinaba que “será aplicable la reserva del 30 por ciento prevista en esta Ley” con determinadas precisiones respecto de los Municipios de menos de 10.000 habitantes y sobre posibles compensaciones, reserva en todo caso exigible en el caso de las actuaciones de nueva urbanización según lo señalado. Como consecuencia de ello, en legislaciones autonómicas en las que, como es el caso de la madrileña, la reserva de suelo para vivienda protegida en el citado porcentaje del 30 por cierto de la edificabilidad residencial se limitaba al suelo urbanizable, cabría entender que en el suelo urbano sujeto a operaciones de reforma o renovación urbanas no existía obligación alguna de reserva en tanto no lo previera la respectiva legislación autonómica.
La cuestión, por lo tanto, es que la reforma operada por la LR en el artículo 10.1.b) de la LS no se vio acompañada por la correlativa adaptación de la citada transitoria, que razonablemente parece que habría debido reflejar los dos supuestos diferenciados en el artículo, es decir, el de suelos de nueva urbanización y el de actuaciones de reforma o renovación en suelo ya urbanizado. Distinción que, al no realizarse, difícilmente cabía entenderla implícita sobre la base de un error del legislador, lo cual, al perpetuarse en el nuevo TR, llevaría a idéntica conclusión pues contando con la facultad de aclaración, regularización y armonización propia de la tarea refundidora el mantenimiento del texto en la nueva Disposición transitoria primera parece que exige el mantenimiento de la misma interpretación en este caso fortalecida por su nueva reproducción en idénticos términos, es decir, sin distinción entre los dos tipos de actuaciones señaladas.
Por lo demás, la interpretación sobre esta cuestión no es en ningún caso de menor relevancia si se parte de una tradicional jurisprudencia del Tribunal Supremo elaborada durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 según la cual la falta de previsión legal de la posible calificación de suelos para ser destinados a vivienda protegida impedía después al planificador preverlo así en el planeamiento.
Todo ello, en fin, no es más que testimonio de una cuestión particular de un TR que, ciertamente, mantiene una plena fidelidad a los textos objeto de refundición.

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