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El derecho de reversión expropiatoria: un intento de desmitificación

Nº 83 – OBSERVATORIO INMOBILIARIO

El derecho de reversión es el que corresponde a quien ha sufrido la expropiación de un bien o a sus causahabientes para recuperarlo en el caso de que no haya sido destinado de manera efectiva a cumplir el fin que justificó dicha expropiación, previa devolución del justiprecio que se le pagó actualizado al momento del ejercicio. Se trata de una garantía legal del mantenimiento de la causa que legitima la adopción de una medida tan agresiva como la privación del derecho de propiedad, consagrado en el artículo 33 de la Constitución Española, cuyo apartado 3 se refiere a dicha legitimación como la «causa justificada de utilidad pública o interés social» que debe concurrir para poder «privar de sus bienes y derechos» a cualquier ciudadano.

Con ello puede verse la importancia del derecho de reversión para el expropiado, ya que le permite recobrar el bien que perdió de forma coactiva en caso de desaparecer la causa que legitimó la expropiación. No obstante, este derecho también tiene una relevancia extraordinaria para el tráfico jurídico en general ya que constituye una auténtica carga susceptible de acceder al Registro de la Propiedad y proteger de este modo los intereses del expropiado frente a cualquier tercer adquirente del inmueble expropiado, evitando que éste quede amparado por el principio de fe pública registral regulado en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria.

En efecto, la constancia registral del derecho de reversión constituye un gravamen que en la práctica dificulta la realización de negocios jurídicos del bien sujeto a él, pues su presencia ahuyenta en muchas ocasiones a los eventuales compradores ante la posible declaración ulterior de ineficacia de su adquisición como consecuencia del ejercicio de tal derecho. De igual modo, su constancia obstaculiza el crédito hipotecario, ya que los eventuales concedentes del crédito previsiblemente rehusarán la operación al estar latente el peligro de reversión.

Pese a la intensidad de los efectos de la reversión y de su inscripción en el Registro, lo cierto es que su regulación en nuestro Derecho no es lo clara y expresiva que sería de desear, ya que la interpretación de los escasos preceptos que se dedican a su regulación es en muchas ocasiones oscura, dando lugar a dudas y contradicciones que han mantenido dividida a la doctrina y han suscitado incluso pronunciamientos jurisprudenciales discordantes entre sí. Especialmente llamativa es la inexistencia de una regulación detallada e inequívoca de las causas de su extinción en cada uno de los supuestos legales y la práctica ausencia de regulación de las formas posibles de obtener su cancelación registral para liberar el bien expropiado de la carga que pesaba sobre él.

El régimen general de la reversión se encuentra contenido en los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, desarrollados por su Reglamento. Es importante distinguir, con la jurisprudencia, tres estados o fases diferentes del derecho de reversión, según su grado de desenvolvimiento. a) El primer estado, que atribuye al derecho un carácter latente o expectante, surge directamente del hecho de haberse producido la expropiación y su contenido se limita a garantizar a su titular que podrá recuperar la cosa en el caso de llegar a producirse en el futuro alguno de los presupuestos habilitantes de su ejercicio. b) La segunda fase transforma la reversión en un derecho pleno, activo o ejercitable y comienza en el caso y desde el momento en que se produce alguno de estos presupuestos habilitantes; su contenido se traduce en la posibilidad de pedir y hacer efectiva la reversión. c) Finalmente, la tercera fase se produce con el ejercicio en tiempo y forma del derecho, devolviendo el justiprecio actualizado, momento a partir del que se considera consumado el derecho de reversión al ser sustituido por el derecho de propiedad recuperado.

Como reconocen tanto el Tribunal Supremo como la Dirección General de los Registros y del Notariado, el derecho de reversión es susceptible de reflejo registral en cada uno de los tres estados precedentes, incluido por tanto el primero de ellos, como derecho latente o expectante, lo que se confirmó en 1999 tras la modificación de la Ley de Expropiación Forzosa por la de Ordenación de la Edificación.

Según lo dicho, nacido el derecho de reversión en su primer estado latente o expectante directamente de la expropiación forzosa, su transformación en un derecho ejercitable y pleno tiene lugar en el caso de llegar a concurrir alguno de los supuestos legales de reversión, que en el régimen general de la legislación de expropiación forzosa son tres: 1º) si no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, 2º) si tiene lugar la desafectación del bien al fin que justificó la expropiación y 3º) si se pone de manifiesto un exceso de expropiación, es decir, si resultara alguna parte sobrante de los bienes expropiados.

Veamos separadamente los presupuestos que definen o que determinan la concurrencia de cada una de estas causas de reversión.

1º) En el caso de falta de ejecución de la obra o de establecimiento del servicio, la posibilidad de ejercicio del derecho surge cuando concurre alguno de los presupuestos siguientes (que determinan el paso de su fase inicial o expectante a la segunda o de plenitud): a) que, a pesar de haberse producido la expropiación, no se hayan terminado las obras o no se haya establecido el servicio previsto para el bien en el plazo de cinco años desde la toma de posesión del bien expropiado por parte del expropiante o del beneficiario de la expropiación; b) que, antes de este plazo de cinco años, la Administración notifique al expropiado su voluntad de no realizar las obras o no destinar el bien al servicio, o c) que, aun habiéndose iniciado las obras o la prestación de los servicios, se produzca la suspensión de unas u otros durante más de dos años.

Concurriendo cualquiera de estos presupuestos se abre la posibilidad del ejercicio del derecho, ejercicio que se encuentra a su vez sujeto al cumplimiento de determinados requisitos específicos. Si la Administración notificara al titular del derecho su voluntad de no realizar o no terminar las obras o de no establecer el servicio o no mantenerlo, el derecho debería ejercitarse dentro de los 3 meses siguientes a aquella notificación. A falta de ésta, la Ley no prevé para esta modalidad de reversión un plazo máximo, lo que ha dado lugar a opiniones discrepantes, como son: la preconizada por algunos autores, consistente en la aplicación por analogía del plazo de caducidad de veinte años previsto para las otras dos modalidades que en seguida veremos, la de quienes consideran aplicable el plazo general de treinta años de prescripción de las acciones reales, o la patrocinada por una tercera corriente doctrinal que considera que puede ejercitarse indefinidamente por no existir plazo de caducidad ni de prescripción del derecho en este caso.

2º) El segundo supuesto o causa de reversión es el de la desafectación. Los presupuestos que han de concurrir para que sea ejercitable el derecho son los siguientes: a) que se produzca la desafectación del bien al fin que justificó la expropiación, lo que no puede confundirse, como ha sucedido en ocasiones, con el concepto de desafectación ligado a la naturaleza del bien, que se produce cuando deja de ser de dominio público para pasar a ser un bien patrimonial; esta última acepción de la palabra desafectación no genera por sí la posibilidad de ejercicio de la reversión; b) que la desafectación al fin tenga lugar dentro de los diez años siguientes a la terminación de la obra o al establecimiento del servicio sobre el bien expropiado, ya que si se produce después, ya no es ejercitable el derecho de reversión, debiendo entenderse que queda extinguido por el transcurso del plazo indicado; c) que simultáneamente a la desafectación no se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin declarado de utilidad pública o interés social con audiencia del interesado; d) que, aun concurriendo los presupuestos anteriores no hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión del bien expropiado.

Producidos los presupuestos expresados, los requisitos específicos para el ejercicio del derecho de reversión son diferentes según el caso: si la Administración notifica la desafectación del bien al fin expropiatorio al titular de dicho derecho, éste deberá ejercitarse, al igual que en la modalidad anterior, dentro de los 3 meses siguientes a tal notificación. En otro caso, es decir, faltando esta notificación, el plazo máximo de ejercicio del derecho es el ya citado de veinte años desde la toma de posesión del bien por la Administración o el beneficiario.

3º) Finalmente, el tercer supuesto es el de existencia de alguna parte sobrante de los bienes expropiados, situación que se conoce como exceso de expropiación. Los requisitos para su ejercicio en este caso son los mismos que los que se acaban de exponer para el caso de desafectación.

Además de los supuestos generales de reversión previstos en la legislación de expropiación forzosa, existen otros supuestos especiales que se apartan en mayor o menor medida de ellos. Es el caso del derecho de reversión procedente de las expropiaciones urbanísticas, que se encuentra sometido a las especialidades recogidas en el artículo 47 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, que permite distinguir dentro del derecho de reversión urbanístico, entre el motivado por la alteración del uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística (bajo determinadas condiciones) y el derivado de la ejecución de una actuación de urbanización (siempre que, en este segundo caso, hubieran transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se hubiera concluido).

Según la Ley de Expropiación Forzosa y el Reglamento Hipotecario, la constatación registral del derecho de reversión se efectúa en la misma inscripción de expropiación forzosa y en virtud del propio título expropiatorio, conformado normalmente por el acta de ocupación y por el documento que acredite el pago o consignación del justiprecio. No parece haber obstáculo para que, si no se hizo constar en el Registro el derecho de reversión simultáneamente a la inscripción de la expropiación, pueda ésta obtenerse después a instancia del interesado.

El artículo 54 de la Ley de Expropiación, tras la modificación realizada por la Ley de Ordenación de la Edificación de 1999, aclara que sin esta constancia registral, «el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria».

Como vimos, el derecho de reversión constituye una pesada carga que grava el bien expropiado y dificulta, o incluso llega a impedir, su tráfico jurídico y la obtención de créditos hipotecarios, por lo que debe garantizarse a su dueño, ya se trate de la Administración expropiante o el beneficiario de la expropiación, ya de cualquier tercer adquirente ulterior de dicho bien, la posibilidad de obtener su cancelación registral. A pesar de la magnitud de las consecuencias de su inscripción, no se regula específicamente la cancelación del derecho de reversión, por lo que habrá de acudirse a las normas generales, cuidando de realizar las debidas adaptaciones a las singulares características de tal derecho.

En nuestra opinión, son varios los medios mediante los cuales podría obtenerse esta cancelación, que se relacionan seguidamente de forma muy sintética:

a) La escritura pública o documento auténtico en que figure el consentimiento del titular registral del derecho que pretende cancelarse (regla general artículo 82.1, segundo inciso, de la Ley Hipotecaria).

b) La sentencia firme que declare la extinción del derecho (artículo 82.1, primer inciso, de la Ley Hipotecaria).

c) Extinción del derecho por declaración de la Ley (artículo 82.2 de la misma Ley). Así sucedería, por ejemplo, por el transcurso del plazo de diez años dentro del cual, como vimos, ha de producirse la desafectación del bien al fin que justificó la expropiación; entendemos que en este caso no sólo se extinguiría el derecho de reversión por causa de desafectación, sino que tampoco cabría el ejercicio del derecho por las dos causas restantes previstas por la Ley de Expropiación Forzosa, ya que precisamente presupone la terminación de las obras o el establecimiento del servicio, al constituir dichos eventos el momento inicial del cómputo del plazo indicado y, por tanto, tampoco cabe entender que los terrenos sobre los que ya se han construido aquéllas o implantado el servicio tengan la consideración de sobrantes.

d) Extinción del derecho que resulte del mismo título en cuya virtud se practicó la inscripción (artículo 82.2 de la Ley Hipotecaria). Cabría considerar incluida en este supuesto la posibilidad de que el propio título expropiatorio estableciera un plazo convencional para el ejercicio del derecho de opción y para su constatación registral, de tal modo que si dentro del mismo no se hubiera producido la reinscripción del bien a favor del reversionista, podría solicitarse la cancelación por el propietario del bien gravado.

e) El expediente de liberación de cargas y gravámenes del artículo 210 de la Ley Hipotecaria. En la actualidad es de tramitación registral y no judicial, como antes. Se trata de un medio de obtener la cancelación de cualesquiera «cargas o derechos que hayan quedado legalmente extinguidos por prescripción, caducidad o no uso».

f) La «cancelación directa» del artículo 210.1.8ª de la Ley Hipotecaria. Este precepto permite obtener la cancelación directamente, a instancia de cualquier interesado y sin necesidad de tramitación del expediente, cuando hayan transcurrido cinco años desde el día en que venció el término en que, según el Registro, pudo ejercitarse el derecho, siempre que no conste anotación preventiva de demanda u otro asiento del que resulte haberse ejercitado el derecho, modificado el título o formulado reclamación judicial sobre su cumplimiento.

g) Mediante certificación administrativa acreditativa de la extinción del derecho de reversión. Así lo admite la Dirección General de los Registros y del Notariado en varias resoluciones, y sería aplicable en principio a cualquier supuesto o modalidad de reversión susceptible de producirse, siempre y cuando la certificación declarara la imposibilidad objetiva del ejercicio del derecho de reversión por no concurrir los presupuestos y los requisitos legales exigidos para ello en cada una de aquellas modalidades. La certificación administrativa expresiva de los extremos expuestos sería suficiente para considerar extinguido el derecho, siempre que tal extinción resulte de manera clara, precisa e indubitada. Por su parte, el acto administrativo certificado debe cumplir todas las condiciones establecidas para este tipo de actos por la legislación administrativa, destacando entre ellos la necesidad de su notificación a los interesados y la firmeza del acto en vía administrativa, en los términos hoy consignados en los artículos 37 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En alguna Resolución se ha exigido, además, la firmeza del acto en vía judicial, requisito que, no obstante, nos parece excesivo en virtud de la presunción legal de validez de los actos administrativos, evitándose cualquier manifestación de indefensión al titular del derecho mediante la posibilidad de interposición de recurso contencioso-administrativo contra dicho acto unida a la solicitud y obtención del órgano judicial de la adopción de una medida cautelar como puede ser la propia suspensión de la ejecutividad de dicho acto o la anotación preventiva expresiva de tal interposición.

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