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Final a veinte años de incertidumbre en el urbanismo madrileño.

Nº 82 – OBSERVATORIO INMOBILIARIO

Con la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 2016 queda culminada una larga contienda judicial que ha venido produciendo efectos nocivos reales nada más y nada menos que durante los últimos diecinueve años en el urbanismo madrileño.

La amplia serie de procedimientos judiciales abiertos a partir de la aprobación del Plan General de Madrid del año 1997 ha sumido al urbanismo madrileño, mientras las Sentencias firmes se iban conociendo, en una situación de incertidumbre e inseguridad jurídica que, finalmente, ha supuesto en algunos casos la necesidad de afrontar cuantiosas responsabilidades patrimoniales por parte de la Administración, procedimientos de contratación pública cuestionados, desarrollos urbanísticos paralizados con el consiguiente daño patrimonial para sus promotores y terceros adquirentes, etc.

En este sentido, baste recordar algunos de los ámbitos urbanísticos de mayor repercusión pública en la ciudad de Madrid cuyo desarrollo se ha visto en parte frustrado por pronunciamientos judiciales alcanzados después de largos procedimientos iniciados en no pocas ocasiones a partir del ejercicio de la acción pública tradicionalmente reconocida por el legislador en materia de urbanismo.

Así, el Plan Parcial de Reforma Interior de 30 de marzo de 2011 de la popularmente conocida “Operación Chamartín” afectado primero por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de junio de 2013, casada por la del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2015 ordenando la retroacción de lo actuado al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia por el Tribunal de instancia y, después, por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de junio de 2015 y que en esta fecha se encuentra recurrida en casación, la operación urbanística concerniente al Real Madrid Club de Futbol y su “Estadio Santiago Bernabéu” para el que se tramitó una modificación del Plan General de Madrid de 1997 aprobada el 15 de noviembre de 2012, anulada por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de febrero de 2015, el reciente acuerdo de 12 de abril de 2016 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Madrid de 1997 para la delimitación del APR 09.11 “Noroeste Nudo del Barrial” en ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2006 o, en fin, entre otras, la modificación del Plan General de Madrid en el ámbito del APR 02.21 “Mahou-Vicente Calderón” de 29 de diciembre de 2009 respecto de la cual el pasado 13 de julio de 2016 fue dictada Sentencia por el Tribunal Supremo declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la previa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de abril de 2015 y ordenando, de igual modo que en el primer caso indicado, la retroacción de actuaciones.

Sin embargo, de todos los pronunciamientos judiciales producidos en el urbanismo madrileño probablemente el más relevante sea el que se corresponde con la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 2016 y que en último término representa la estabilidad definitiva, después de una larga batalla judicial iniciada con el recurso interpuesto contra el Plan General de Madrid de 1997 que dio lugar a la Sentencia anulatoria de 27 de febrero de 2003 parcialmente confirmada por la del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007, estimación parcial en virtud de la cual se confirmó la anulación de aquellas de sus determinaciones que supusieron la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como suelo no urbanizable de especial protección, salvo en el caso de las UZI 0/07 “Montecarmelo” (PAU II-2), UZI 0/08 “Las Tablas” (PAU II-3) y UZI 0/09 “Sanchinarro” (PAU II-4), del API 09/15 “Cerro de los Gamos” y del APR 09/02 “Camino de los Caleros”.

Posteriormente, una vez adoptado acuerdo por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 24 de enero de 2008 que aprobó las actuaciones en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, derivadas de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007, el mismo fue recurrido con base en el artículo 103.4 y 5 de la Ley de la Jurisdicción y también de modo indirecto en el recurso contencioso-administrativo que dio finalmente lugar a la Sentencia de 17 de enero de 2011 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid casada y anulada por la del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012.

Así, en la primera de ellas, la de 17 de enero de 2011, lo que se dilucidaba era si cabía subsanar una falta de justificación por el planificador general en el cambio de clasificación del suelo no urbanizable de especial protección declarado judicialmente nulo por dicha causa mediante la mera elaboración de la correspondiente Memoria o complemento de ella, justificando en tal momento lo que previamente no quedó explicado con mantenimiento del procedimiento de elaboración del Plan y, por lo tanto, conservando sus trámites por considerarlos inmunes a la nulidad.

Pues bien, ante ello, la Sentencia de 17 de enero de 2011 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve de forma afirmativa pues, sostenía, “sería erróneo entender que la anulación de unas específicas determinaciones conlleva el reinicio de absolutamente toda la tramitación del procedimiento planificador”.

Recurrida sin embargo en casación la Sentencia, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 28 de diciembre de 2012, resuelve casándola y anulándola por entender que “no se puede subsanar, enmendar o convalidar el plan nulo” toda vez que “este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc, desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados”, lo cual, por otro lado, hace “inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación”. Por ello, concluye la Sentencia, “al socaire de un acto administrativo posterior, de complemento de la Memoria, no puede sanarse una nulidad plena que, por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no admite subsanación o conservación”, pues, sigue diciendo, “esa eficacia ex tunc antes mentada, impide introducir una justificación sobre el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende enmendar, para evitar, en definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena”.

A la vista de lo anterior y previa tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, el 1 de agosto de 2013 se adopta acuerdo por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobando la revisión parcial del Plan General de Madrid de 1985 y la modificación del Plan General de Madrid en los ámbitos afectados por las resoluciones judiciales hasta aquí referidas.

El anterior acuerdo, que fue calificado como “revisión exprés”, fue objeto de un nuevo recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que concluyó mediante Sentencia desestimatoria de 20 de febrero de 2015 toda vez que, entre otras cuestiones referidas al tema concreto del cambio de clasificación aludido, el mismo no fue desautorizado mediante la prueba pericial practicada, al tiempo que, de otro lado, la revisión parcial del Plan General no supuso la alteración del modelo territorial del Plan General de Madrid de 1997 al constituir un ajuste del modelo del Plan de 1985.

Por otro lado, la Sentencia se detuvo también en el análisis de la aplicación retroactiva de la Disposición Adicional Sexta de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, cuyo texto fue el siguiente: “La modificación o revisión del Plan General que hubiera sido declarado parcialmente nulo por sentencia firme se llevará a efecto de conformidad con la legislación vigente al tiempo de la aprobación definitiva de aquel. Lo previsto en el párrafo anterior solo será de aplicación en los casos en que los ámbitos del Plan General declarados nulos hayan contado con Plan de Sectorización o instrumento de desarrollo aprobados. En este caso, tanto el Plan de Sectorización como los instrumentos de desarrollo se regirán por la normativa vigente en el momento en que fueron aprobados”.

De dicho análisis concluye la Sentencia, después de recordar que los jueces y tribunales no pueden dejar de aplicar una norma con rango de Ley, que tampoco concurrían razones fundadas para plantear una cuestión de inconstitucionalidad de la referida Disposición Adicional por no contener disposiciones procesales en relación con la ejecución del fallo y por no suponer una restricción de derechos individuales en el sentido prohibido por el artículo 9.3 de la Constitución.

Por fin, el último capítulo de todo este conjunto de actuaciones judiciales se corresponde con la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 2016 resolutoria del recurso de casación interpuesto contra la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de febrero de 2015, Sentencia que estima parcialmente el recurso declarando la nulidad de la disposición transitoria del acuerdo de 1 de agosto de 2013 según la cual “tendrá carácter retroactivo a fecha 20 de abril de 1997, fecha de entrada en vigor del PGOUM 97 vigente, extendiéndose sus efectos a todas las actuaciones urbanísticas realizadas al amparo del mismo, que deberán adaptar su contenido a lo establecido en la misma”. Así lo hace llegándola a calificar como “espuria” por entender que “aceptar sin más la viabilidad de una formula de esta índole, en los genéricos e indiscriminados términos en que se plantea, sin matices y sin ofrecer una justificación especial que por otra parte tampoco se vislumbra, serviría por sí para restablecer la virtualidad no sólo de éste sino de cualquier plan y dar al traste con cualquier resolución anulatoria adoptada al efecto en sede judicial”.

Llegados a este punto y más allá de las consecuencias de orden práctico ligadas a este último pronunciamiento anulatorio, queda así culminada con la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 2016 una larga contienda judicial que ha venido produciendo efectos nocivos reales nada más y nada menos que durante los últimos diecinueve años en el urbanismo madrileño. Así cabe apreciarlo cuando se comprueba que la anulación original del Plan General de Madrid de la que trae causa, afectaba a una superficie aproximada de 89.190.000 m2 de la cual 33.340.000 m2 quedaron desclasificados y 55.750.000 m2 se vieron afectados en cuanto se refiere a su ordenación y ejecución, habiendo llegado a provocar en determinadas fases la paralización de la construcción de entorno a 135.000 viviendas, de la concesión de licencias de primera ocupación, de ejecución de proyectos de urbanización aprobados por más de 3.700.000.000 € y también de diversos procedimientos de reparcelación o planeamiento en marcha que habían dado lugar a la inversión de más de 1.000.000.000 €, todo ello según datos obtenidos de fuentes municipales. A ello se suma que, además, la mayoría de las infraestructuras públicas previstas en el Plan ya estaban ejecutadas (T-4, M-50, M-31, M-12, R-2, R-3, AVE Madrid-Barcelona, M-206, M-203, M-45, etc.).

Es más, tal fue el impacto que la nulidad del planeamiento provocó, que el necesario esfuerzo de adaptación de dichos instrumentos de ordenación urbanística obligó, a la luz de las resoluciones judiciales producidas, incluso a tener que recurrir al legislador para, a través de la aprobación de la Ley 8/2012, de 28 de Diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, allanar los acuerdos que la administración local y autonómica luego hubo de realizar.

En suma, la Sentencia, que supone un aval definitivo a un acto que concluyó con un procedimiento tramitado con una inusual celeridad como lo demuestra su duración de tan solo seis meses, sirve para poner punto y final a un largo periodo de dudas y fluctuaciones de muy diverso alcance que han venido presidiendo el urbanismo madrileño, eliminando el temor a un nuevo tropiezo judicial que habría provocado una fuerte conmoción de difícil solución.

Pero a su vez, con independencia del final indicado, lo que revela es la impresionante inseguridad a la que se ha visto sometida la acción urbanística de la ciudad de Madrid, acción que se desenvuelve en un ámbito del ordenamiento jurídico de una indudable complejidad y, por ello mismo, capaz de desencadenar gravísimas consecuencias ya no solo por la dificultad de su aplicación sino, sobre todo, por su sometimiento a unos riesgos judiciales que, sin poner en ningún caso en cuestión, como es natural, su sujeción al control de los tribunales, hace difícil admitir que la solución final pase por la necesidad de soportar unos periodos de tiempo tan desproporcionados sin encontrar en el ordenamiento procesal mecanismos de reacción que lo eviten.

En este sentido debe recordarse, como también pone de manifiesto la doctrina, la solución dada por otras legislaciones de nuestro entorno como es el caso de la Ley francesa de 9 de febrero de 1994 o la reforma del Código Urbanístico alemán según la Ley de 18 de agosto de 1997, normas que admiten, en contra de la doctrina del Tribunal Supremo, la aplicación del principio de conservación del acto en la anulación de los planes así como de procedimientos complementarios de subsanación de posibles vicios formales.

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