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Las actuaciones sobre el medio urbano en la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 30 de octubre de 2015

Nº 80 – OBSERVATORIO INMOBILIARIO

El vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (TR), tomando como punto de partida la regulación dispuesta en el Título II de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (LR), otorga carta de naturaleza a las denominadas actuaciones sobre el medio urbano, nueva categoría expresiva de una diversidad de manifestaciones de la acción urbanística proyectada sobre el suelo urbano o aquel que, en su terminología, se encuentra en situación de suelo urbanizado.

Así se anuncia ya desde su definición inicial en el artículo 2.1 según el cual tienen la condición de actuaciones sobre el medio urbano “las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria”.

Se contempla de esta manera una categoría genérica de actuación urbanística cuya nota esencial es la de operar en todo caso sobre el suelo en situación de urbanizado. Es decir, una categoría referida a las actuaciones de nueva edificación y sustitución de la edificación existente y las de rehabilitación edificatoria a que se refiere el artículo 7.2 del TR, así como, dentro de las llamadas actuaciones de transformación urbanística comprendidas en el previo apartado 1 del mismo artículo, aquellas actuaciones de urbanización cuyo objeto fuera la reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado y aquellas otras denominadas como las actuaciones de dotación identificadas con el incremento de las dotaciones públicas también en suelo urbanizado debido al reajuste de su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados por la ordenación.

Cristaliza así en el TR por vez primera, en un solo texto, un marco legislativo referido al hecho urbanizador y edificatorio contemplado en su totalidad, lo que ha permitido considerar que, mientras la legislación urbanística tradicional desde la LS de 12 de mayo de 1956 en gran medida ignoró la ciudad existente al optar por leyes de ensanche según un criterio igualmente asumido por el legislador autonómico como respuesta coherente para hacer frente al proceso migratorio del campo a la ciudad que provocó un despegue de la economía española, la LR opta por atender a la ciudad antigua, lo que parece suficientemente razonable cuando resulta que, como hizo saber su Exposición de Motivos, la realidad presente a la fecha de su entrada en vigor se caracterizaba por una serie de contundentes notas suficientemente ilustrativas por sí solas.

La existencia de suelo capaz de acoger nuevos crecimientos urbanísticos para los próximos 45 años, la presencia de 680.000 nuevas viviendas acabadas sin vender, la existencia de un parque edificado del 58% anterior al año 1980 y de, aproximadamente, 25.000.000 de viviendas de las que 12.500.000 tenían más de 30 años y 6.000.000 más de 50 años, constituye, todo ello, una reveladora serie de datos que muestran con toda crudeza un escenario en el que una suerte de viraje de la actividad inmobiliaria hacia el suelo urbano por razón de una mayor certidumbre de su salida al mercado parece de algún modo inevitable .

De este modo, por lo tanto, en el TR se ha producido la confluencia, por un lado, del enfoque tradicional que apunta “hacia la extensión y el desarrollo urbanístico” y, por otro, de un enfoque novedoso centrado en la ciudad consolidada mediante el diseño de nuevas técnicas de ordenación y ejecución de las actuaciones de rehabilitación de edificios y de regeneración y renovación urbanas así como en una alteración relevante de los derechos de realojamiento y renovación.

Ahora bien, aun partiendo de este doble enfoque, la peculiaridad mayor, sin embargo, se sitúa claramente en la fuerte presencia que se reconoce por el legislador a un suelo urbano necesitado de instrumentos técnicos capaces de facilitar el obligado proceso de renovación de las ciudades. Así tiene lugar a partir de la identificación de unos síntomas, los ofrecidos por los datos indicados, claramente significativos sobre la realidad inmobiliaria actual, lo cual, por otro lado, parece confirmado por razón de las crecientes iniciativas reflejadas con cierta continuidad en los últimos tiempos por los medios de comunicación mayoritariamente situadas en dicha clase de suelo y encaminadas a importantes operaciones de reforma y regeneración por representar de alguna manera un valor seguro dada la existencia de una demanda real en gran medida desaparecida de numerosas operaciones de ensanche nacidas en la época de la burbuja inmobiliaria dado su sinsentido urbanístico, en no pocas ocasiones incluso literalmente abandonadas a su suerte según cabe apreciar con el mero ejercicio de contemplar los no pocos fantasmagóricos paisajes de la geografía nacional constituidos por proyectos de nuevos desarrollos varados a medio terminar quizá de modo definitivo.

Pues bien, ante esta realidad es ante la que parece oportuno destacar algunas de las figuras más relevantes de las citadas actuaciones en el medio urbano, probablemente un primer paso que, sin perjuicio de que haya de ser objeto de perfeccionamiento en el futuro, habría de permitir ya de presente y cada vez con un mayor peso la adopción de nuevas iniciativas dirigidas a la realización de operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

A estos efectos, a partir de la influencia creciente del Derecho Europeo sobre el Derecho Urbanístico Español fácilmente apreciable desde los abundantes Documentos de la Unión Europea sobre el Desarrollo Urbano Sostenible (las llamadas fuentes atípicas del Derecho Europeo no obligatorias: Marco de Actuación para el Desarrollo Urbano Sostenible en la Unión Europea (2001), la Estrategia Territorial Europea de 1999 que apostó por un desarrollo territorial equilibrado y la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles de 2007) y, en particular, desde el Documento de referencia de Toledo sobre la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa aprobado el 24 de junio de 2010 durante la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea celebrado en Toledo en la reunión de los Ministros responsables del desarrollo urbano de los 27 Estados miembros de la Unión Europea, identificada como Declaración de Toledo en la que se afirmó que “la batalla principal de la sostenibilidad urbana ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima coeficiencia posible de los tejidos urbanos de la ciudad consolidada”, como puntos del TR que sobre esta materia merecen ser destacados cabe referirse a los que seguidamente son meramente anunciados .

Así, la propia concepción en el TR del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible efectúa una apelación a la formulación y desarrollo por los poderes púbicos de una diversidad de políticas dirigidas a posibilitar el uso residencial en viviendas constitutivas de domicilio habitual en contextos urbanos seguros, salubres, accesibles universalmente, equipados, etc., el favorecimiento de actuaciones de rehabilitación y de ocupación de viviendas vacías o en desuso, la mejora de las redes públicas y de los espacios públicos con una mayor eficiencia económica y ambiental, la búsqueda del equilibrio de las ciudades y de los usos residenciales, etc.

De igual modo, al reconocimiento tradicional de la iniciativa de la ordenación a favor tanto de las Administraciones Públicas como de los propietarios se añade en el artículo 8, cuando se trata de actuaciones en el medio urbano y bajo su consideración de propietarios a fin de proceder a su ejercicio, la iniciativa de ordenación a favor de las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de vivienda al efecto constituidas, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas, así como los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, extensión que igualmente cabe apreciar en cuanto a la sucesiva fase de ejecución bajo la fórmula de asociaciones administrativas reguladas en el artículo 10 siguiente según el modelo de las Entidades Urbanísticas de Conservación, en todo caso sujetas a procedimientos de pública concurrencia para su adjudicación en garantía del ejercicio de la libertad de empresa cuando se trate de actuaciones de iniciativa pública en las que la ejecución no fuera directamente asumida por la Administración.

En este sentido, a su vez, el conjunto de sujetos indicados están en condiciones de asumir un papel protagonista claramente reforzado siguiendo, en parte, el modelo de la gestión urbanística propia del sistema de compensación al trasladar al medio urbano la plena vigencia del principio de equidistribución de beneficios y cargas, lo cual tiene lugar abriendo la posibilidad de elaboración de los instrumentos de planeamiento y gestión, reconociendo a las señaladas asociaciones administrativas la facultad fiduciaria de disposición respecto de los elementos comunes del edificio o complejo inmobiliario y de las fincas de los propietarios, permitiendo igualmente la asunción de la gestión de las obras como también de su condición de beneficiarios de medidas de fomento o la posibilidad de otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, o, en fin, al otorgarles la condición de beneficiarios de la expropiación de pisos o locales de edificios destinados al uso de vivienda que fueran precisos para la instalación de servicios comunes.

Así se contempla la intervención de los mencionados sujetos que, por su parte y según el artículo 18 del TR, quedan remitidos al régimen de deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias señaladas en el ya citado artículo 7 precedente.

Por otro lado, se establece igualmente una regulación específica sobre los derechos de realojamiento y retorno en las actuaciones sobre el medio urbano que requirieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, a cuyo fin el obligado a garantizarlos dependerá de que se actúe por expropiación o por procedimientos no expropiatorios, correspondiendo en el primer caso a la Administración expropiante o, en su caso, al beneficiario de la expropiación y en el segundo al promotor de la actuación, contemplando igualmente el caso específico de las llamadas actuaciones aisladas no expropiatorias en lo que se refiere al tratamiento de los arrendamientos si durante la ejecución de las obras no fuera posible hacer uso de las viviendas arrendadas. A ello se añade la regulación de las normas procedimentales comunes del procedimiento de realojamiento, entre las que figura la necesaria identificación de los ocupantes legales, la concesión de trámite de audiencia y, en su caso, de información pública, la solicitud de su reconocimiento o renuncia de su ejercicio y, por fin, la aprobación del listado definitivo de personas con derecho a realojamiento.

En otro orden, el artículo 22 del TR, con el antecedente del artículo 11 de la LR, se ocupa de la denominada Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del medio urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica sobre el medio urbano, regulación referida tan solo a las actuaciones sobre el medio urbano sean o no de transformación urbanística centrada en la necesidad de elaborar una Memoria entre la documentación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que asegure su viabilidad económica en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas.

Es decir, lo que hace el legislador es introducir un criterio novedoso de rentabilidad en la ordenación de los suelos en cuanto lo eleva a condición necesaria que ha de ser en todo caso respetada por el planificador, lo que no ocurría en el régimen legal precedente en el que, más bien, se hablaba de los efectos de las actuaciones que no fueran presumiblemente rentables, lo que partía del diferente presupuesto por admitido de la no rentabilidad que se corregía a través de ayudas públicas. Así resultaba del artículo 121 de la LS 1976 al decir, en términos próximos a como quedó después recogido por el artículo 152 de la LS de 1992, que “Cuando la actuación en determinados polígonos o unidades de actuación no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento previsto para las zonas edificables (se) (…) podrá autoriza (…) una reducción de la contribución de los propietarios a las mismas o una compensación económica a cargo de la Administración, procurando equiparar los costes de la actuación a las de otras análogas que hayan resultado viables”.

El artículo 24 del TR contempla las que denomina reglas específicas de las actuaciones sobre el medio urbano, previendo entre ellas las referidas a la eventual necesidad de promover la alteración de la ordenación urbanística vigente o. en su defecto, la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, que podrá ser continuo o discontinuo, o la identificación de la actuación aislada que corresponda, debiendo contener el acuerdo administrativo respectivo el avance de la equidistribución precisa así como el plan de realojo y de retorno.

Por último resulta de interés hacer una breve referencia a lo dispuesto en el artículo 43.1 y 2 sobre el consentimiento del expropiado como condición necesaria para la satisfacción en especie del justiprecio en las expropiaciones, consentimiento que, según el aparatado 2, frente a la regla general de su exigencia, se hace innecesario en el caso de la aplicación de la expropiación en actuaciones sobre el medio urbano cuando tal pago en especie “se efectúe dentro del propio ámbito de gestión y dentro del plazo temporal establecido para la terminación de las obras correspondientes”.

Así, en efecto, por un lado, en cuanto se refiere al concreto asunto del consentimiento del titular del suelo ocupado en el caso de la utilización de la técnica de la ocupación directa como modo de obtención de las redes públicas, la STC 183/2013, con referencia a la STC 61/1997, destacó que la Ley del Suelo de 1998 recuperó el requisito del consentimiento del expropiado para recibir el justiprecio mediante la adjudicación de terrenos, el cual había sido eliminado por el artículo 217 del Texto Refundido de 1992, de tal manera que “con consentimiento del expropiado el pago en especie podrá satisfacerse con cualquier objeto; sin consentimiento del expropiado sólo es posible el pago en dinero”.

Por otro, a este respecto es también de interés destacar que la STC 148/2012, en relación con el artículo 30.1 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, que es el actual artículo 43.1 del TR, afirmó que “lo que el Estado está regulando es una garantía para el expropiado que consiste en que el pago del justiprecio será en dinero, salvo que concurra su consentimiento para que se proceda a un pago en especie”, y, sucesivamente, la STC 183/2013 dejó sentado igualmente que “la específica garantía consistente en la necesidad de acuerdo con el afectado para el pago en especie, solamente la hemos considerado en relación específicamente con la expropiación forzosa, entendiéndola incluida dentro de la competencia estatal en relación con la legislación expropiatoria”.

De ahí, en fin, la muy constitucionalmente discutible supresión del necesario consentimiento del expropiado para el pago del justiprecio en especie en las actuaciones en el medio urbano.

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