Nº 78 – OBSERVATORIO INMOBILIARIO
Con la entrada en vigor desde su publicación el pasado 28 de diciembre en el BOCM de la Ley 4/2015, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, asistimos al último de los movimientos de la operación acordeón que viene sucediéndose desde hace casi una década en el urbanismo madrileño y que devuelve al primer plano de la actualidad el debate sobre un modelo de ciudad difusa o de desarrollo horizontal y otro de ciudad compacta o de desarrollo vertical.
La derogación de esta normativa de la limitación de las alturas de las edificaciones, venía siendo desde el momento mismo de su entrada en vigor una reclamación casi unánime, promovida por agentes diversos que entendían en esencia:
•Se trataba de una medida de carácter marcadamente populista y ello por no afectar de hecho ni a las grandes ciudades de la Comunidad de Madrid ni tampoco a las pequeñas, dado que en estas últimas las edificaciones en altura no eran de ningún modo las previsibles. Se consideraba, no obstante, que en un hipotético escenario de aplicación de la norma el efecto que se produciría sería claramente perverso al fomentar la dispersión edificatoria con el consiguiente “consumo territorial”.
• En la mayor parte de las ocasiones los Ayuntamientos se acogerían a la autorización excepcional del edificio singular previsto en dicha norma.
• Si el objetivo de conseguir un diseño más racional de las ciudades fuera verdaderamente el perseguido, además de la altura otros parámetros esenciales también deberían haberse contemplado; así, la consideración de los valores naturales que se pretenden preservar, la discriminación en función del ámbito geográfico que se trate de abarcar, etc.
• Una metrópoli demasiado extensa conllevaría problemas de transporte y sostenibilidad mayores.
• En última instancia, la dirección única hacia una tipología residencial de baja intensidad edificatoria, tendría un impacto negativo muy superior al beneficio que persigue.
A pesar de ello, bajo la justificación de la búsqueda de un “urbanismo más humano” y más acorde con el “modus vivendi” de otros países occidentales, de la gran reserva de suelo sin edificar en el ámbito de la Comunidad de Madrid y, en última instancia, con el propósito de evitar la especulación inmobiliaria en una coyuntura marcada por el desarrollismo desenfrenado en el que se movía a mediados de la pasada década el sector inmobiliario español y particularmente el madrileño, el artículo 13 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid modificaba el artículo 39 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid en relación con las alturas de los edificios, mediante la introducción de un nuevo apartado 8º en el sentido siguiente:
«8. No podrá edificarse con una altura superior a tres plantas más ático, incluida la baja, plantas retranqueadas y semisótanos que sobresalgan más de un metro, de manera que la edificación resultante no exceda de dichas tres plantas más ático en todos y cada uno de los puntos del terreno, sin perjuicio de las demás limitaciones que sean aplicables.
No obstante lo anterior, los Ayuntamientos podrán autorizar la construcción de edificios singulares con una altura superior a la indicada en el párrafo primero, cuando concurran circunstancias especiales debidamente apreciadas y motivadas. Cuando esta autorización suponga la modificación del planeamiento vigente, será preciso el informe previo y favorable de la Comisión de Urbanismo de Madrid».
Respecto de la aplicación de dicha modificación introducida por la Ley 3/2007, existía un régimen transitorio que establecía que lo dispuesto en su artículo 13 sólo resultaría de aplicación a los Planes Generales y de Sectorización que no hubieran superado el trámite de aprobación provisional antes de la entrada en vigor de la Ley. Los Planes Generales y de Sectorización que lo hubieran hecho se regirían por la normativa anterior.
Transcurrido el tiempo y al amparo de lo señalado en la Exposición de Motivos de la Ley 4/2015, entiende el legislador autonómico definitivamente fracasados los objetivos pretendidos con aquella modificación y llegado el momento de terminar con el impás producido por lo que el mismo define como “un mar de sentencias judiciales y paralizaciones de planeamientos de desarrollo que impiden la evolución de nuestras ciudades, privando de la oportuna actividad económica y oferta de empleo tan necesaria en la actualidad.”
Efectivamente, los tribunales han conocido sobre cuestiones referidas a esta materia, algunas con una significación relevante, en donde se ha tenido que dilucidar si a la excepción del segundo párrafo del apartado 8º del artículo 13 cabía darle o no un alcance general cuando la operación urbanística en cuestión por sí misma tenía un carácter singular que justificase la autorización de una construcción extensiva de edificios singulares con una altura superior a las tres plantas más ático previstas por la Ley.
Además, la casuística sobre la aplicación o no de la modificación del artículo 39 en función del estado de tramitación administrativa de los planeamientos afectados, todo ello conforme al régimen transitorio de aplicación, también ha sido motivo de especial atención por los tribunales.
Conviene recordar, como testigo de hasta qué punto esta normativa ha sido litigiosa en los tribunales, una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) de 13 de abril de 2015, anulatoria de la Modificación del Plan General de Madrid en el ámbito “Mahou-Vicente Calderón”, que reabrió este debate sobre las alturas admisibles en los identificados como nuevos desarrollos urbanísticos, que en principio había quedado transitoriamente aplazado por la también reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de abril de 2015, estimatoria del recurso de casación interpuesto contra la del TSJM de 21 de junio de 2013 por la que, precisamente en razón entre otras de tal cuestión, fue parcialmente anulado el Plan Parcial de Reforma Interior del APR 08.03 “Prolongación de la Castellana” en Madrid.
La doctrina sentada por la Sentencia de 13 de abril de 2015 declaraba la anulación indicada en aplicación del nuevo apartado 8 del artículo 39 de la LSCM..
Pues bien, conforme a la anterior regulación, la posición mantenida en la Sentencia es que la excepción contenida en el anterior párrafo segundo en orden a la posible superación de la limitación de altura cuando se tratara de la construcción de edificios singulares, no podía amparar la legalidad del acto recurrido por cuanto a través de él se “permitía edificar por encima de ese límite legal en todo el ámbito” siendo así que, más bien, su aplicación habría requerido de “una motivación individual por edificio de esas circunstancias especiales (…)”.
Por último, la Sentencia niega que por aplicación de la Disposición Transitoria de la Ley 3/2007, de 26 de julio, hubiera de cambiar la anterior línea interpretativa toda vez que la modificación recurrida ni siquiera estaba inicialmente aprobada una vez entró en vigor el nuevo apartado 8 del artículo 39, siendo así que tal Disposición Transitoria decía entonces lo siguiente:
“Lo dispuesto en el artículo 13 sólo resulta de aplicación a los Planes Generales y de Sectorización que no hayan superado el trámite de Aprobación Provisional antes de la entrada en vigor de la presente Ley.
Los Planes Generales y de Sectorización que hayan superado el trámite de Aprobación Provisional se regirán por la normativa anterior”.
Con motivo de la entrada en vigor de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, al texto de la Disposición Transitoria de la Ley 3/2007, de 26 de julio, se le añadió el siguiente nuevo párrafo:
“En todo caso, no será de aplicación dicha limitación al suelo que estuviera clasificado como urbano antes de la entrada en vigor de esta ley, ni a las futuras modificaciones o revisiones de planeamiento que se tramiten sobre el mismo ni tampoco a los instrumentos de planeamiento de desarrollo que afecten a dicho suelo”.
Analizada por el Tribunal en el asunto “Mahou-Vicente Calderón”, la posible incidencia del nuevo párrafo introducido por la Ley 3/2013, de 18 de junio se advierte en la Sentencia, por un lado, “no ser de aplicación al actual caso pues no existía cuando se aprueba definitivamente” y, por otro, que “ratifica lo expuesto de que esa limitación a la edificación era aplicable a los nuevos desarrollos urbanísticos como es el presente”, lo cual se ve seguido de su transcripción y, acto seguido, del siguiente texto: “Del contenido de la memoria arriba reseñado se aprecia claramente que la modificación constituye un auténtico nuevo desarrollo urbanístico que transforma totalmente un ámbito determinado por un estadio deportivo y una antigua fábrica, para hacerlo zona de uso residencial y terciario y enlazarlo, mediante soterración de parte de una vía, al nuevo proyecto Madrid-Río, con nuevos espacios libres y accesos al casco histórico de la Villa de Madrid, constituyendo todo ello la integración de dicho ámbito en esa nueva configuración de la trama urbana”.
A la vista de lo anterior, la inaplicación de la limitación tratada en otras operaciones emblemáticas en curso en la ciudad de Madrid vendría dada, al menos por las dos siguientes consideraciones:
• Por razón de la aplicación por sí sola de la regulación contenida en los dos primeros párrafos de la Disposición Transitoria de la Ley 3/2007, de 26 de julio, deberían quedar a salvo de la limitación aquellos ámbitos de actuación cuyo planeamiento general o sus modificaciones estuvieran aprobados antes de dicha fecha.
• El nuevo párrafo tercero de la Disposición Transitoria introducido por la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid contempla una regulación que, reforzando la conclusión precedente, afirma la exclusión de la aplicación de la limitación, por un lado, al suelo que reuniera la condición de urbano antes de la entrada en vigor de la Ley 3/2007, de 26 de julio, y, por otro, en una previsión en realidad claramente redundante, a las alteraciones de cualquier clase de planeamiento general o planes de desarrollo que operaran sobre tales suelos urbanos.
Sea como fuere, en la raíz de esta dicotomía se encuentra el modelo subjetivamente deseable de ciudad por el que se quiere optar y la decisión política, básicamente en manos en el caso español del planificador local y autonómico, de establecer o no unos límites infranqueables de sostenibilidad que incidan sobre lo que se ha dado en llamar por la Profesora de Derecho Público de la Universidad de las Islas Baleares Aina Salom, la capacidad de carga del territorio, mediante la promoción o no de determinados procesos de ocupación y transformación del suelo. En este sentido, diversas experiencias e iniciativas autonómicas adaptadas en el marco del urbanismo español han consistido, por ejemplo, en tratar de incidir en el desarrollo sostenible del litoral catalán a través de planes directores de su sistema costero, en fijar en Valencia con carácter normativo y reglamentario determinados indicadores, umbrales y cuotas de sostenibilidad a través del Decreto o Plan de Acción Territorial, en la promulgación de los decretos baleares sobre densidades poblacionales, etc.
La creciente concentración de la población mundial en núcleos urbanos en detrimento de las poblaciones del medio rural es una variable común y en crecimiento. Según un ensayo sobre los fundamentos socioeconómicos, tecnológicos, energéticos y climáticos de las ciudades del futuro, publicado por el Ingeniero Luis Irastorza bajo el título “Las ciudades del Siglo XXI”, ya en el año 2005 la población urbana mundial superó la población rural. Este viene siendo un fenómeno más rápido en los países en vías de desarrollo que en las economías industrializadas y por tanto un reto al que dar respuestas.
Evidentemente, la ciudad moderna, como contenedor físico de alcance limitado en el que se desarrolla en toda su complejidad la convivencia humana a través de interacciones de todo tipo, adquiere una creciente importancia, siendo algunas de las razones a favor de la ciudad compacta las siguientes:
• Es en este modelo de ciudad donde el transporte público resulta viable y donde las deseconomías de escala del transporte privado, propias de la ciudad dispersa, pueden ser afrontadas con criterios evidentes de eficiencia funcional y económica.
• La incidencia más localizada sobre el territorio vela mejor por aquellos valores medioambientales necesariamente protegibles que posibilitan perpetuar el legado intergeneracional del medio físico sobre el que se produce el asentamiento humano. Ello sin embargo se hace a costa de unos índices de concentración de elementos contaminantes mucho mayores que los que se producen en ciudades de carácter disperso.
• Se aprecian a su vez claras ventajas en cuanto a las distancias que han de ser recorridas para el desenvolvimiento cotidiano.
• Resulta bastante aceptado que los consumos de determinados recursos imprescindibles para el desarrollo de las actividades humanas es más eficiente en edificaciones en altura que en otras tipologías. Ello también sería aplicable en lo que se refiere al uso de energías alternativas en relación con las energías fósiles, de tal modo que los edificios podrían tender a un régimen de emisiones cada vez más reducido.
• En España, cerca del 90 % de la superficie construida total se ha destinado al sector residencial que representa en torno a veintisiete millones de viviendas construidas. Siendo esto así, resulta evidente que, conforme a las tasas esperadas de nueva vivienda para los próximos años, la necesaria renovación de nuestro parque residencial habría de venir más de la mano de su rehabilitación para hacerlo eficiente desde el punto de vista medioambiental que de su expansión ad infinitum.
• Por último, en cuando a las economías de escala para afrontar y dar respuesta a los riesgos asociados a las construcciones, es evidente que estas soluciones urbanísticas de alta densidad las posibilitan en mayor medida, optimizando los recursos y facilitando respuestas rápidas a los eventuales siniestros que se puedan producir.
En el otro lado de la balanza podemos encontrar a los defensores de un modelo de ciudad que fomente espacios más habitables, con dotaciones más amplias y que favorezcan espacios urbanos únicos. La implantación de estos nuevos centros urbanos pueden tener también su justificación si lo que se busca es un mayor equilibrio dentro de los ámbitos de una misma región o de un mismo país, la descongestión de las aglomeraciones urbanas consolidadas, el impulso de la industrialización de zonas rurales, etc.
El problema, sin embargo, muchas veces ha venido dado por la imposibilidad de garantizar la implantación de actividades económicas bastantes en estas nuevas urbanizaciones que promoviesen la creación de los empleos suficientes y diversificados para que los residentes pudieran desarrollar sus actividades dentro de sus límites, sin que la ausencia de éstos les obligara a desplazarse a otras zonas del área urbana o metropolitana, con los ya reseñados costes asociados en infraestructuras, déficit de servicios educativos, sanitarios, desarraigo, desorden urbanístico, etc.
En España y en general en toda Europa, con una historia de implantación territorial muy consolidada y definida, no ha existido hasta hace relativamente poco tiempo una cultura urbana alternativa que fomentara las ciudades verticales, entendidas éstas como ciudades compactas. Sin embargo la realidad que se va imponiendo es que, a pesar de que los españoles sueñan con amplias residencias unifamiliares, una gran mayoría vive sin embargo en pisos. A ello se une que las crecientes deudas de las Administraciones locales encargadas del sostenimiento de los servicios públicos requeridos en los procesos de modernización socioeconómica de las ciudades, junto con los costes de las infraestructuras que exige la colonización de nuevos territorios, plantea una y otra vez la cuestión de cómo dar respuesta a las demandas ciudadanas con garantías financieras suficientes y con recursos sostenibles. Basten solo algunas cifras para tomar en consideración el alcance de los compromisos financieros asumidos por las Administraciones Públicas locales de las grandes urbes españolas. Así, según el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el coste efectivo de los servicios que prestaron las entidades locales en 2013, en concreto la ciudad de Madrid, ascendió a 1.900 millones de euros y en Barcelona, a 1.086 millones de euros.
Volviendo al punto de partida de esta reflexión, la nueva situación creada tras la derogación de la limitación de las tres alturas impulsada por el partido Ciudadanos a través de una reforma rápida que al parecer se anticipa a un paquete más ambicioso de modificaciones en marcha de la actual Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, pese a que la misma según he advertido respondía a una reclamación casi unánime, sin embargo para algunos también parece estar bajo sospecha por considerar que encubre la voluntad de posibilitar en última instancia ciertos desarrollos urbanísticos en situación actual de bloqueo.
A su vez, la indicada derogación supone generalizar el régimen excepcionalmente reservado a determinadas edificaciones integradas, por ejemplo, dentro de los denominados, según la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, Centros Integrados de Desarrollo (CID), muy criticados por haberse catalogado su normativa como de experimento legitimador de un régimen exorbitante para la ordenación, gestión y autorización de usos del suelo a favor de proyectos urbanísticos.
En conclusión, una situación de preocupación generalizada sobre la incidencia del crecimiento urbano sin control sobre el territorio como bien escaso protegible, nos obliga a todos a seguir reflexionando sobre las medidas más oportunas en cada caso para la consecución de dicho fin, subordinando los intereses particulares al interés general y evitando salvo que quede manifiestamente justificado el denominado en Estados Unidos fenómeno del Urban Sprawl o crecimiento en mancha de aceite. Dentro de esta reflexión general también cabría entender que se encuadra el debate puntual aquí estudiado sobre la limitación o no de la altura de las edificaciones, si consideramos que el principio del bien común ha de regir la actuación de nuestros representantes legislativos y ejecutivos.
