Nº 11 – LA BUHAIRA. REVISTA DEL DECANO TERRITORIAL DE ANDALUCIA OCCIDENTAL
I.- BREVES CONSIDERACIONES SOBRE EL ORIGEN Y FUNDAMENTO DEL DERECHO DE REVERSIÓN.
El artículo 33 de la Constitución Española, tras reconocer el derecho a la propiedad privada en su apartado 1, sienta en el 3 la regla general de que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos, añadiendo seguidamente, a modo de excepción, la posibilidad de acudir al instituto de la expropiación forzosa, pero sometiendo esta posibilidad a la concurrencia de una causa «de utilidad pública o interés social» que sea capaz de justificar la privación coactiva del derecho de propiedad.
Dada la gravedad de la medida expropiatoria, no basta con que esta causa de utilidad pública o interés social, llamada tradicionalmente causa expropriandi, sea únicamente considerada en el momento inicial del expediente administrativo, sino que, una vez consumada la expropiación, es preciso que el bien afectado sea destinado de manera efectiva al fin para el que fue expropiado. Si el bien indebidamente dejara de servir a dicho fin, la expropiación quedaría privada de todo fundamento de forma sobrevenida, derrumbándose con ello toda la situación creada en torno a la causa que en su día fue considerada suficiente como para justificar dicha situación.
La consecuencia lógica de esta construcción es la necesidad de reconocer al expropiado la posibilidad de recuperar el bien del que fue privado en el caso de que el mismo no haya sido destinado de manera efectiva al fin que justificó la expropiación, posibilidad que se materializa a través del llamado derecho de reversión.
Pese a la importancia de este derecho como garantía de la pervivencia del fundamento de la expropiación, lo cierto es que tradicionalmente la legislación expropiatoria le dedicó una limitada atención mediante escasas normas de carácter secundario o meramente accesorio o adjetivo. La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 trató de paliar los defectos de la regulación del derecho de reversión hasta entonces vigente, regulación a la que calificó en su propia exposición de motivos como «un principio de validez inconclusa» y reconociendo que «es sumamente difícil dar con una regla adecuada sin poner en peligro todo el instituto de la expropiación».
Pese al esfuerzo del legislador de 1954, lo cierto es que la nueva regulación de la reversión no resolvía todas las cuestiones que surgieron en la práctica. Como muestra de ello pueden citarse las dudas razonables que suscita su interpretación en cuanto a la posible prescripción del derecho de reversión, en cuanto a la existencia de supuestos en los que no parece determinarse un plazo máximo de ejercicio, entre otras muchas cuestiones que han originado vivas polémicas doctrinales y pronunciamientos jurisprudenciales dispares, entre las que destaca, en lo que aquí interesa, la relativa a la constatación registral del derecho y su posible oponibilidad a terceros adquirentes y, en particular, su régimen de cancelación. El Reglamento de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957 trató de desenvolver algunas de estas cuestiones, pero en algún extremo no sólo no lo logró sino que contribuyó activamente a oscurecer aún más la situación. Es el caso del controvertido artículo 69.1, que dispuso la procedencia de la reversión «aun cuando los bienes o derecho hayan pasado a poder de terceros adquirentes por la presunción del artículo 34 de la Ley Hipotecaria», en lo que fue interpretado por no pocos autores como una indebida excepción al principio de fe pública registral desde un precepto meramente reglamentario.
II.- LA SITUACIÓN LEGISLATIVA ACTUAL.
La latente necesidad de aclarar las numerosas dudas que había generado la redacción inicial de la Ley de Expropiación Forzosa cristalizó casi medio siglo después en una Ley dictada con una finalidad diferente: la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que, apartándose de la material que constituía su objeto directo, fue aprovechada por el legislador para modificar los artículos 54 y 55 de aquélla, estableciendo desde entonces el primero de ellos que en las inscripciones en el Registro de la Propiedad de bienes y derechos adquiridos por expropiación forzosa «se hará constar» el derecho de reversión, «sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria».
Además, la modificación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 por la citada Ley de 1999 contribuyó de manera indirecta a dificultar la determinación del régimen aplicable al derecho de reversión al generar un llamativo contraste entre la primera y su Reglamento, ya que éste no fue modificado de forma paralela a pesar de lo establecido por la Disposición Final 3ª de la Ley de Ordenación de la Edificación, según la cual «el Gobierno, en un plazo de seis meses, adaptará la sección 4.ª del capítulo IV del Título II del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa a lo dispuesto en esta Ley», mandato que hasta la fecha no se ha visto cumplido. Por ello, en la práctica resulta muy complicado determinar con total precisión y seguridad qué normas del Reglamento se encuentran vigentes y cuáles deben entenderse derogadas por el nuevo régimen legal[1].
En todo caso, la nueva regulación dejaba sin resolver el régimen de inscripción del derecho de reversión y en particular el de su cancelación registral. La primera cuestión, la relativa a la inscripción, no parece ofrecer grandes dudas, ya que el título formal será normalmente el mismo que el de la expropiación y el derecho constará en la propia inscripción de ésta. Es la cancelación la que plantea mayores problemas, pues las reglas generales contenidas en la Ley Hipotecaria y en su Reglamento no parecen acomodarse del todo a las peculiaridades que presenta el derecho de reversión y a las indefiniciones que se desprenden de su régimen legal.
En cuanto a los supuestos concretos de reversión, son tres los contemplados por la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa: a) que no se ejecutase la obra o no se estableciese el servicio que motivó la expropiación, b) que hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados y c) que desapareciese la afectación al fin que justificó la expropiación.
Sin embargo, no se agota con la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa la regulación sustantiva del derecho de reversión, ya que junto al régimen general establecido por dichas disposiciones existen otras normas concretas para supuestos especiales, como sucede con el derecho de reversión urbanística, regulado en el artículo 47 del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, ampliándose de esta forma el abanico de supuestos de reversión, que no siempre se desenvuelven de manera armónica entre ellos.
El Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento Hipotecario en materia de inscripción de actos de naturaleza urbanística, también pasa por alto la regulación de la cancelación de este derecho.
En definitiva, la determinación de la forma posible de obtener la cancelación del derecho de reversión y los títulos formales necesarios a tal fin es una labor lo que exige un especial esfuerzo, más allá del meramente interpretativo ante la ausencia de normas específicas, lo que constituye, en nuestra opinión, una auténtica laguna legal.
En los apartados que siguen pasamos a exponer los diferentes modos a través de los cuales entendemos que podría obtenerse la cancelación del derecho de reversión, así como sus respectivos requisitos.
III.- LA REGLA GENERAL DE CANCELACIÓN CON EL CONSENTIMIENTO DEL TITULAR DEL DERECHO DE REVERSIÓN.
El artículo 82 de la Ley Hipotecaria contempla en su párrafo primero la regla general en materia de cancelación, de donde resulta como título hábil para ello la «escritura o documento auténtico, en el cual preste su consentimiento para la cancelación la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o anotación, o sus causahabientes o representantes legítimos».
Aunque el precepto se refiere de manera expresa a la cancelación de las inscripciones o anotaciones hechas en virtud de escritura pública, no ofrece dificultades su aplicación al caso en que, como sucede con la reversión, la inscripción se hubiera practicado mediante documento administrativo, como lo demuestra, por ejemplo, la generalidad con que se pronuncian los artículos 79 de la Ley Hipotecaria y 173 de su Reglamento, así como el hecho de que «la rectificación del Registro, y la cancelación no es sino una modalidad, precisará bien el consentimiento del titular registral, bien resolución judicial firme dictada en el juicio declarativo correspondiente (artículos 1, 38, y 40 de la Ley Hipotecaria)», según la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 5 de septiembre de 2013, relativa precisamente a la cancelación del derecho de reversión.
Este supuesto comprendería, en primer término, la renuncia del derecho de reversión, la cual ha sido admitida por el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias, como las de 13 noviembre de 1971, 9 de octubre de 1991, 18 de abril de 1997, 16 de septiembre de 1997 y 19 de septiembre de 1998. La renuncia puede ser expresa o tácita, habiendo admitido la jurisprudencia su eficacia incluso antes de haberse producido el evento determinante de la reversión que posibilita su ejercicio, esto es, durante la fase inicial o de latencia del derecho de reversión, considerado en este caso como un derecho expectante. La renuncia podría prestarse de forma pura y simple o bien mediando contraprestación a cargo del propietario del bien gravado por el derecho de reversión, produciéndose la extinción directa del mismo en ambos casos.
Por otro lado, teniendo el derecho de reversión un indudable contenido patrimonial, la jurisprudencia ha admitido también que pueda ser objeto de compraventa u otro título traslativo. Sería por tanto posible la venta del derecho, incluso al propietario del bien gravado con él, supuesto en que se extinguiría tal derecho por consolidación del pleno dominio. En tal caso, la forma de cancelación procedente sería la prevista por el artículo 190 del Reglamento Hipotecario, según cuyo primer párrafo: «cuando un derecho inscrito se haya extinguido por confusión de derechos, no será necesario un asiento especial de cancelación y bastará que el Registrador, a solicitud del interesado, practique la cancelación en el mismo asiento del cual resulte la extinción por confusión, extendiendo la oportuna nota de referencia al margen de la inscripción cancelada «.
IV.- LA CANCELACIÓN CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR DEL DERECHO DE REVERSIÓN: LA SENTENCIA FIRME Y LA EXPROPIACIÓN DEL DERECHO DE REVERSIÓN
Aun en los casos en que la voluntad del titular del derecho de reversión fuera contraria a la cancelación, cabría acceder a ésta en virtud de sentencia firme que declarara la extinción de aquél, fórmula general prevista por la legislación hipotecaria, e incluso mediante la transmisión coactiva del derecho. Veamos ambos supuestos.
A) Mediante sentencia firme.
Para el caso en que procediere la cancelación y no consintiere en ella aquel a quien perjudique, el párrafo tercero del artículo 82 de la Ley Hipotecaria establece que «podrá el otro interesado exigirla en juicio ordinario». Ello permite, aun contra el consentimiento del titular del derecho, obtener la cancelación mediante «sentencia contra la cual no se halle pendiente recurso de casación», según establece el párrafo primero del mismo artículo o, en palabras del artículo 174 del Reglamento, mediante «resolución judicial que sea firme, por no admitir recurso alguno o por haber sido desestimado o haber expirado el plazo legal para promoverlo».
B) En virtud de expropiación forzosa del propio derecho de reversión.
Además del supuesto general anteriormente analizado, cabría considerar posible la cancelación del derecho de reversión por consolidación del dominio mediante la expropiación forzosa de tal derecho.
La jurisprudencia ha admitido la posibilidad de expropiación del derecho de reversión, una vez reconocido por reunir los presupuestos y requisitos legales, pudiendo citarse en este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2009, la de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de febrero de 2007 y múltiples Sentencias de diferentes Tribunales Superiores, como las de 25 de junio de 2008, 13 de enero de 2010 y 30 de junio de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares.
En consecuencia, siendo posible la expropiación del derecho de reversión reconocido, puede suceder que en virtud de ella se reúnan en una misma persona la titularidad del citado derecho y la del bien gravado por el mismo, produciéndose de esta forma la extinción de la reversión en virtud de consolidación al refundirse con el dominio, reconocida por la jurisprudencia como principio general derivado de numerosas aplicaciones normativas concretas, así como del natural carácter elástico del derecho de propiedad.
IV.- LAS REGLAS ESPECIALES DEL ARTÍCULO 82.2 LH: LA CANCELACIÓN SIN NECESIDAD DEL CONSENTIMIENTO DEL TITULAR REGISTRAL.
El párrafo segundo del mismo artículo 82 establece una regla especial que la doctrina conoce tradicionalmente como supuesto de «cancelación automática» o «sin el consentimiento del titular registral», al disponer que las inscripciones y anotaciones preventivas «podrán, no obstante, ser canceladas sin dichos requisitos cuando el derecho inscrito o anotado quede extinguido por declaración de la Ley o resulte así del mismo título en cuya virtud se practicó la inscripción o anotación preventiva». Se prescinde en estos casos, por tanto, del consentimiento del titular y de la resolución judicial firme.
Vamos a analizar las dos hipótesis contempladas por el precepto para comprobar si es posible su aplicación al derecho de reversión.
A) Extinción por declaración expresa de la Ley.
La primera hipótesis permite la cancelación prescindiendo de los requisitos generales cuando el derecho inscrito o anotado quede extinguido por declaración de la Ley. La Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 30 de marzo de 2016, haciéndose eco de la de 5 de septiembre de 2013, niega su aplicabilidad al derecho de reversión expresando que la prescripción, como regla general, no puede ser apreciada sino por vía judicial pues, a diferencia de la caducidad, que opera ipso iure, en la prescripción pueden existir supuestos de interrupción de la misma que escapen a la calificación registral por no tener reflejo en el Registro (vid. artículo 1.973 del Código Civil).
Frente a ello, cabría argumentar que tanto la Ley de Expropiación Forzosa como el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 incluyen diversos plazos tanto entre los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión como entre los requisitos o condiciones concretas de tal ejercicio, una vez producidos tales supuestos habilitantes. Algunos de estos plazos son indudablemente de caducidad[2]. En tales casos, el transcurso de los mismos determina la extinción del derecho por declaración expresa de la Ley.
Así sucede, por ejemplo, con el plazo de tres meses que contempla el artículo 54.3, primer párrafo, de la misma Ley, que constituye un requisito de ejercicio del derecho de reversión cuando se ha producido cualquiera de los presupuestos habilitantes de tal ejercicio, antes referidos. Según este precepto, «cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artículo proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio». Por lo tanto, se trata de un plazo de caducidad de ejercicio del derecho, de tal modo que éste quedará extinguido si no es ejercitado dentro del mismo.
Por otro lado, también declara la Ley expresamente la extinción del derecho de reversión en el supuesto previsto por el artículo 54.2.b) de la Ley de Expropiación Forzosa, que para la reversión por causa de la desafectación del bien al fin justificativo de la expropiación exige como presupuesto habilitante del ejercicio que dicha desafectación tenga lugar dentro del plazo de 10 años a contar desde la fecha de la terminación de las obras o del establecimiento del servicio. Si la desafectación se produce con posterioridad al transcurso de este plazo, el precepto determina que «no habrá derecho de reversión». Tampoco cabría en este caso el ejercicio del derecho por las dos causas restantes previstas por la Ley de Expropiación Forzosa, ya que precisamente presupone la terminación de las obras o el establecimiento del servicio, al constituir dichos eventos el momento inicial del cómputo del plazo indicado y, por tanto, tampoco cabe entender que los terrenos sobre los que ya se han construido aquéllas o implantado el servicio tengan la consideración de sobrantes.
En consecuencia, extinguido el derecho de reversión en estos y en otros casos por expresa declaración de la Ley, consideramos que sería posible obtener la cancelación del derecho de reversión por la vía del artículo 82.2 de la Ley Hipotecaria. Ahora bien, para ello es imprescindible que el Registrador pueda adquirir la certeza de que la extinción ha sido completa y abarca todos los supuestos posibles, apreciación que habrá de ser casuística, pues dependerá del examen de las circunstancias del caso concreto. En algunos supuestos, el hecho de haber transcurrido el plazo legal de ejercicio puede deducirse con claridad de los asientos del Registro[3]. Pero la falta de inscripción dentro del mismo de la recuperación del dominio por causa de la reversión no implica que extrarregistralmente no se haya podido producir tal ejercicio: normalmente, el Registrador carecerá de medios suficientes para constatar un hecho negativo como es la falta de ejercicio del derecho en el plazo legal. Por ello, en tales casos será preciso, bien acreditar fehacientemente la concurrencia de la causa de extinción, lo que podría tener lugar mediante certificación administrativa, bien acudir al expediente de liberación de cargas y gravámenes, o bien a la regla de cancelación directa, siempre que concurran los requisitos establecidos legalmente para cada caso. En los epígrafes V, VI y VII siguientes se analizan estas posibles formas de cancelación.
B) Extinción por determinación del propio título inscrito.
El artículo 82, párrafo segundo, inciso final, contempla con carácter general la posibilidad de cancelación sin que concurran los requisitos generales ya vistos (consentimiento del titular o sentencia firme) cuando el derecho inscrito o anotado quede extinguido por resultar así «del mismo título en cuya virtud se practicó la inscripción o anotación preventiva».
En nuestra opinión, siendo la reversión un derecho renunciable como ha quedado dicho, no es descartable que el expropiado pueda en el título expropiatorio (como puede ser el acta de pago y ocupación previsto en el artículo 32.4 del Reglamento Hipotecario) aceptar el establecimiento de un plazo convencional para el ejercicio del derecho de opción y para su constatación registral, prestando su consentimiento para que el propietario pudiera solicitar la cancelación si dentro del mismo no se hubiera producido la reinscripción del bien a favor del reversionista. No bastaría, pues, con pactar un plazo de ejercicio sin determinar además las condiciones para la cancelación, ya que en tal caso el no ejercicio del derecho dentro del mismo sería un hecho negativo que escaparía ordinariamente de la posibilidad de calificación registral, como sucedía también en el caso que vimos previamente. Se trataría, en suma, de acortar convencionalmente el plazo de cinco años previsto por la regla 8ª del artículo 210.1 de la Ley Hipotecaria, que analizaremos en el epígrafe VI.
V.- EL EXPEDIENTE DE LIBERACIÓN DE CARGAS Y GRAVÁMENES DEL ARTÍCULO 210 LH.
La Ley Hipotecaria regula en su artículo 210 el expediente de liberación de cargas y gravámenes, que tras la modificación realizada sobre aquélla por la Ley 13/2015, ha pasado a ser de tramitación registral. Se trata de un medio de obtener la cancelación de cualesquiera «cargas o derechos que hayan quedado legalmente extinguidos por prescripción, caducidad o no uso».
En consecuencia, es un medio idóneo para obtener la cancelación del derecho de reversión por transcurso de los plazos legalmente establecidos para su ejercicio en los casos en que del título y de los asientos no pueda inicialmente deducirse de forma indubitada la extinción extrarregistral del mismo, en los términos que ya han quedado expuestos, sin que se plantee ninguna especialidad reseñable a estos efectos respecto del derecho de reversión, por lo que para obtener la cancelación se seguirían las reglas normales de tramitación del expediente contenidas en aquel precepto, que exige la citación personal de los titulares del derecho de cuya cancelación se trate o de sus causahabientes y la comparecencia de los mismos prestando su consentimiento o no formulando oposición. En suma, se trataría con ello de una manifestación concreta del principio de cancelación con el consentimiento del titular registral, antes examinado con carácter genérico.
VI.- LA «CANCELACIÓN DIRECTA» DEL ARTÍCULO 210.1.8ª LH.
Si, a pesar de la expiración de los plazos legales de ejercicio del derecho de reversión no se hubiera practicado su cancelación registral por alguno de los medios anteriores, cabría plantearse la posibilidad de obtener lo que pudiera calificarse como «cancelación directa» cuando hubiera transcurrido un plazo adicional de cinco años desde aquella expiración.
Esta posibilidad se contempla, en términos generales, en la regla 8ª del artículo 210.1 de la Ley Hipotecaria, cuyo primer párrafo establece que «no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, podrán cancelarse directamente, a instancia de cualquier interesado y sin necesidad de tramitación del expediente, las inscripciones relativas a derechos de opción, retractos convencionales y cualesquiera otros derechos o facultades de configuración jurídica, cuando hayan transcurrido cinco años desde el día en que venció el término en que, según el Registro, pudieron ejercitarse, siempre que no conste anotación preventiva de demanda u otro asiento que indique haberse ejercitado el derecho, modificado el título o formulado reclamación judicial sobre su cumplimiento».
La Resolución de 30 de marzo de 2016 considera procedente la aplicación de esta norma de cancelación directa del derecho de reversión en los casos en que «pueda afirmarse la existencia de un plazo preclusivo de ejercicio del derecho, a partir del cual puedan computarse los cinco años exigidos por el precepto».
Consideramos necesario matizar esta afirmación. El precepto se refiere al transcurso del plazo de ejercicio del derecho «según el Registro», por lo que no parece aplicable cuando dicho plazo no consta registralmente. Así lo impone el carácter excepcional de la norma frente a la regla general del artículo 82.1 de la Ley, carácter excepcional que impide su aplicación a supuestos diferentes «de los comprendidos expresamente en ella» por imperativo del artículo 4.2 del Código Civil. Ya vimos que es posible que el plazo de ejercicio no tenga reflejo registral alguno, como sucedería normalmente con el de tres meses a contar desde la fecha de la notificación a la que se refiere el artículo 54.3.1ª de la Ley de Expropiación Forzosa, o con el de 10 años previsto por el artículo 54.2.b), que empieza a contar desde la terminación de las obras, fecha que sólo figurará si se ha hecho constar la correspondiente declaración de obra nueva. Sí consta la fecha inicial del plazo de 20 años del artículo 54.3.2º.a), que empieza a contar desde la fecha de la toma de posesión del bien, la cual coincidirá normalmente con la fecha del acta de ocupación; pero aun en este caso queda la duda de si este plazo es o no aplicable a la reversión fundada en la falta de terminación de las obras o de establecimiento del servicio, duda que mantiene dividida a la doctrina y ha dado lugar a respuestas jurisprudenciales dispares. La respuesta negativa imposibilitaría la aplicación de la norma porque, aun habiendo desaparecido como causa de reversión la de desafectación y la de existencia de terrenos sobrantes por el transcurso de dicho plazo, podría seguir intacto el posible ejercicio del derecho por aquel motivo, con lo que no procedería la cancelación, al menos en tanto no se hubiera producido su extinción por prescripción, extremo éste que resulta igualmente polémico. En definitiva, en todo caso sería preciso que el transcurso del plazo de ejercicio excluyera la reversión por cualquiera de las demás causas legales posibles, sean éstas las comunes o las de la legislación urbanística, en su caso.
En fin, la citada Resolución de 30 de marzo de 2016 contempla también una hipótesis concreta, consistente en una variante de la anterior, referida a la reversión en la expropiación urbanística de propietarios no adheridos a una Junta de Compensación, que es encuadrada por aquélla dentro del citado artículo 47.2.a) del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo como reversión urbanística causada por la falta de conclusión de las obras de urbanización cuando el suelo fuera expropiado para ejecutar una actuación de urbanización. Para este caso, la Resolución «inventa» un modo, a nuestro entender un tanto forzado, de obtener la cancelación mediante una suerte de aplicación analógica o integradora de la regla octava del artículo 210.1 de la ley Hipotecaria. En este sentido, afirma que «sí puede estimarse procedente la cancelación –vid. también el artículo 82.2 de la Ley Hipotecaria–, del derecho de reversión derivado de esta singular expropiación, una vez transcurridos cinco años contados desde la fecha de recepción de las obras de urbanización por la Administración, según se acredite mediante certificación administrativa del acta, siempre que no conste anotación preventiva de demanda u otro asiento que indique haberse ejercitado el derecho o formulado reclamación judicial sobre su cumplimiento». La Resolución añade que «igualdad de razón existe en la aplicación de un término final que permita considerar no ejercitado el derecho, que en la invocación del hecho acreditado que impide el nacimiento de la acción de reversión, y del propio derecho con plena virtualidad, esto es, su término inicial de ejercicio; en este sentido, debe recordarse que, conforme al artículo 18.6 de la Ley del Suelo, los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización, recepción que deberá ser a estos efectos cancelatorios, definitiva, total y expresa, o tácita, que resulte oportunamente acreditada –cfr. artículo 135 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid–».
Por lo tanto, la citada Resolución considera admisible esta original solución para la reversión a favor de quien fue expropiado por no adherirse a una Junta de Compensación en general, si bien, atendidas las circunstancias concretas concurrentes en el caso por ella enjuiciado, concluye que «en el presente recurso tampoco por esta vía procede la cancelación del derecho de reversión, por cuanto no consta en el expediente que hayan transcurrido cinco años contados desde la fecha de recepción de las obras de urbanización por la Administración, acreditada mediante certificación administrativa del acta».
No compartimos el criterio seguido por la Resolución, entre otras razones, porque para admitir la cancelación añade un requisito más, también extraño al precepto, consistente en la aportación de una certificación administrativa acreditativa del acta de recepción de las obras, de la que, por cierto, no exige firmeza ni siquiera en vía administrativa, y porque si esta certificación administrativa no fuera firme, no acreditaría la extinción del derecho, mientras que si lo fuera, ya la acreditaría por sí sola, por lo que no sería necesario esperar al plazo de cinco años previsto en la regla octava, según justificamos en el siguiente epígrafe.
VII.- ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA CERTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA COMO POSIBLE TÍTULO FORMAL CANCELATORIO.
Ya hicimos referencia a la posibilidad de admitir la cancelación de la mención de reversión mediante una simple certificación del acto administrativo firme que, con audiencia del interesado, declare la extinción del derecho de reversión, sin necesidad de ningún otro requisito adicional, siempre que aquélla reúna las condiciones a las que luego haremos referencia.
El fundamento de la cancelación por medio de esta certificación administrativa se encontraría en que la acreditación fehaciente de la desaparición de los presupuestos necesarios para el ejercicio de la reversión determina su extinción por imposibilidad y debe tener igualmente acceso al Registro mediante la oportuna cancelación para mantener la concordancia entre el Registro y la realidad jurídica extrarregistral.
Se trata, por tanto, de la cancelación del derecho de reversión en virtud de una resolución administrativa, documentada por medio de la correspondiente certificación, con los requisitos que enseguida veremos, acreditativa de la inexistencia o extinción del derecho por falta de los presupuestos establecidos por la ley para su ejercicio.
La cancelación mediante certificación administrativa sería aplicable en principio a cualquier supuesto o modalidad de reversión susceptible de producirse, siempre y cuando la certificación declarara la imposibilidad objetiva del ejercicio del derecho de reversión por no concurrir los requisitos legales exigidos para ello en cada uno de tales supuestos o modalidades concretas. Ello no supone una aplicación extensiva ni analógica de una norma excepcional, ya que se enmarca de manera directa dentro de la previsión del artículo 82.2 de la Ley Hipotecaria cuando regula la posibilidad de cancelación de derechos sin los requisitos generales del párrafo primero, como vimos, «cuando el derecho inscrito o anotado quede extinguido por declaración de la Ley», ya que es la propia Ley la que determina la extinción del derecho de reversión cuando se den determinadas condiciones, como las ya aludidas del transcurso del plazo legalmente establecido en algunos casos para su ejercicio o, en las expropiaciones urbanísticas, la recepción de las obras de urbanización, la cual, según el artículo 7.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015, presupone la conclusión de las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes, y determina la terminación de las actuaciones de urbanización. En tales supuestos se produce por determinación legal la extinción del derecho de reversión previsto en el artículo 47.2 del mismo Texto, referido a «los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización», en los cuales «procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido», por lo que, una vez concluida, ya no procederá la reversión. Lógicamente, la realidad de la extinción del derecho debe acreditarse ante el Registrador, para lo que sería suficiente la certificación del acto que así lo determinase (por ejemplo, por el transcurso del plazo legal aplicable sin haberse ejercitado, por haberse terminado las obras de urbanización, etc.).
Otro precepto en el que se fundamentaría esta forma de cancelación es el artículo 79.2 de la Ley Hipotecaria, conforme al cual podrá pedirse y deberá ordenarse la cancelación «cuando se extinga también por completo el derecho inscrito o anotado». Y el artículo 173 del Reglamento Hipotecario añade que «para practicar la cancelación total de las inscripciones y anotaciones preventivas, en los casos a que se refiere el artículo 79 de la Ley, será necesario presentar en el Registro los títulos o documentos que acrediten la extinción de la finca o derecho, o en que se declare la nulidad del título inscrito o de la inscripción».
El título para la cancelación sería, pues, la certificación administrativa del acto administrativo por el que se declare la inexistencia o la extinción o, en definitiva, la imposibilidad de ejercicio del derecho de reversión por no concurrir los requisitos legales exigidos para ello en cada supuesto concreto. La Dirección General ha admitido este medio cancelatorio en sus Resoluciones de 5 de septiembre de 2013, de 30 de marzo de 2016 y de 19 de abril de 2016, considerando esta última como título hábil a tal fin un oficio administrativo del que resulte la extinción.
La certificación administrativa expresiva de los extremos expuestos sería suficiente para considerar extinguido el derecho, siempre que la extinción del derecho inscrito resultara de manera clara, precisa e indubitada.
Dicha certificación habrá de reunir todos los requisitos exigidos por la legislación hipotecaria para la práctica de los asientos, como los formales establecidos en el artículo 3 de la Ley y 33 y 34 de su Reglamento, identificándose las fincas registrales concretas sobre las que debe practicarse la cancelación de acuerdo con el artículo 21 de la misma Ley.
Por su parte, el acto administrativo certificado debe cumplir todas las condiciones establecidas para este tipo de actos por la legislación administrativa, destacando entre ellos la necesidad de su notificación a los interesados y la firmeza del acto en vía administrativa, en los términos hoy consignados en los artículos 37 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La reiterada Resolución de 30 de marzo de 2016 afirma que «cabe confirmar la calificación en cuanto a la exigencia de certificación del acto administrativo firme que, con audiencia del interesado, declare la extinción del derecho de reversión, siempre y cuando tal decisión haya adquirido firmeza, también en vía jurisdiccional, por sentencia judicial confirmatoria o por transcurso de los plazos de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual podrá acreditarse por la propia certificación administrativa». Con ello añade a los requisitos generales antes apuntados el de la firmeza del acto, no sólo en vía administrativa sino también en la jurisdiccional.
El requisito de la firmeza en vía administrativa de las certificaciones de esta naturaleza en cuanto título inscribible es lógico porque repele cualquier atisbo de indefensión. De acuerdo con esta idea, el Real Decreto 1093/1997 exige dicha firmeza para la práctica de asientos mediante certificación administrativa en su artículo 2.1.b)[4].
Sin embargo, como hemos visto, la Resolución exige su firmeza no sólo en vía administrativa, sino también en vía jurisdiccional, por sentencia judicial confirmatoria o por transcurso de los plazos de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa afirmando que este requisito es procedente «de modo análogo al régimen registral de cesiones obligatorias de los artículos 31.4 y 63.1 del Real Decreto 1093/1997».
A nuestro juicio, esta exigencia es infundada y excesiva por varios motivos: 1º.- El artículo 2.1.b) del Real Decreto 1093/1997 establece que «salvo los casos en que la legislación establezca otra cosa, los actos administrativos se inscribirán mediante certificación de la misma naturaleza que cumpla los siguientes requisitos: (…) b) Que exprese que el acto ha puesto fin a la vía administrativa, salvo lo dispuesto en este Reglamento para acuerdos determinados (…)». Por tanto, sienta una regla general (que el acto ponga fin a la vía administrativa) y una excepción («salvo lo dispuesto en este Reglamento para acuerdos determinados»), sin que pueda como pretende la Resolución generalizar la excepción ni siquiera por él camino de la analogía. 2º.- La firmeza en vía administrativa es suficiente a estos efectos dado el carácter ejecutivo de los actos administrativos y la presunción de validez y eficacia de la que gozan los mismos (artículos 38 y 39 de la citada Ley 39/2015). 3º.- De ser admisible acudir a la analogía, el mejor candidato para su invocación no sería el régimen de cesiones obligatorias invocado por la Resolución, sino el artículo 20 del Real Decreto 1093/1997, relativo a la cancelación de la afección urbanística recayente sobre las fincas resultantes de un Proyecto de Reparcelación, contemplando como título al efecto la certificación administrativa sin constituir ninguna excepción a la regla general del artículo 2.1.b) del mismo cuerpo reglamentario, por lo que le es plenamente aplicable dicha regla general y basta por tanto con la firmeza en vía administrativa. 4º.- Si se interpusiera recurso contencioso-administrativo contra el acto declarativo de la extinción del derecho, no por ello se suspendería la ejecutividad del mismo, el cual, a pesar del recurso continuaría surtiendo sus efectos y mantendría su carácter ejecutivo. Frente a esta circunstancia, cabría solicitar y obtener del Juez, en su caso, la declaración de suspensión como medida cautelar. 5º.- En el mismo caso de interposición de recurso contencioso-administrativo tras la cancelación del derecho de reversión, podría evitarse la aparición de un tercer adquirente que por aplicación del artículo 34 de la Ley Hipotecaria quedara a salvo de una eventual sentencia estimatoria mediante la oportuna anotación preventiva. 6º.- La exigencia de la firmeza en vía jurisdiccional determinaría en realidad la práctica imposibilidad de obtener la cancelación mediante certificación administrativa, pese a ser expresamente aceptada en varias Resoluciones como vía alternativa a la regla general del artículo 82.1 de la Ley Hipotecaria: en efecto, esta exigencia supondría reconducir la cancelación a dicha vía general, al resultar en tal caso la extinción del derecho de una sentencia judicial firme o de un consentimiento tácito del titular deducido de la falta de impugnación judicial del acto administrativo; parece, pues, un contrasentido admitir por un lado una nueva vía alternativa de cancelación al mismo tiempo que imposibilitar su aplicación práctica, al identificarla con la propia regla general hasta confundirlas. 7º.- Frente a ello, esta forma de cancelación mediante certificación ha sido admitida por la Dirección General en otras Resoluciones, como las de 11 de enero de 1999, la de 12 de noviembre de 1999, o la reciente de 19 de abril de 2016, en las que, por cierto, el acto era firme en vía administrativa y en ningún momento se alude a la necesidad de su firmeza en vía jurisdiccional.
En suma, nos parece desproporcionada la exigencia de la firmeza jurisdiccional del acto administrativo en cuestión. Bastaría por ello, en nuestra opinión, con que el acto hubiera alcanzado firmeza en vía administrativa por no haberse interpuesto los recursos administrativos procedentes o, cuando habiéndose interpuesto, hayan sido desestimados o inadmitidos, procediendo en tales casos la cancelación con independencia de que se hubiera iniciado un recurso contencioso-administrativo, iniciación que por sí no suspende la eficacia y ejecutividad del acto, sin perjuicio de la posibilidad de solicitar ante el órgano judicial como medida cautelar la propia suspensión o la correspondiente anotación preventiva de interposición del recurso contencioso-administrativo contra dicho acto.
[1] La Ley 38/1999 se limitó a establecer a respecto en su Disposición Derogatoria Segunda que «los artículos 64 a 70 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, seguirán vigentes en cuanto no se opongan o resulten compatibles con lo establecido en la Disposición Adicional Quinta», es decir, con el nuevo régimen legal de reversión.
[2] Así lo afirman, entre otras, las Resoluciones de 8 de febrero de 2012 y 19 de abril de 2016 y la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2000. Por su parte, el artículo 55.3 de la Ley de Expropiación Forzosa habla expresamente de la «caducidad» del derecho de reversión si no se ejercita mediante el pago del importe correspondiente en el plazo de tres meses desde su determinación en vía administrativa.
[3] Por ejemplo, el plazo de 20 años del artículo 54.3.2º.a), que comienza a contar el día de la toma de posesión del bien por la Administración expropiante o el beneficiario de la expropiación, o el plazo de 10 años del 54.2.b), que se computa desde la fecha de terminación de la obra, cuya declaración acaso estuviera inscrita.
[4] Aunque no esta exigencia no resulte directamente, a efectos registrales, ni de la legislación estatal administrativa ni de la del suelo.
